保障性住房要“实施严格封闭管理，不得上市交易”。9月4日，在“规划建设保障性住房工作部署电视电话会议”上，国务院副总理何立峰明确指出。

“不得上市交易”作为规则被明确下来，不仅引发了市场的高度关注，甚至引发了部分群体的误读。以北京为例，不少已购买经适房等保障房的家庭担心将来无法交易，开始扎堆办理“经转商”(经济适用房转为商品房)手续。《北京日报》随后解释，“现有经适房、限价房、共有产权房等保障性住房不能上市交易”系误读，北京保障性住房管理一直采用“老房老办法、新房新办法”原则，现有保障性住房上市仍按照原政策执行。

何立峰在会上还提到，规划建设保障性住房是“重大工作部署”，从当前形势看，建设保障性住房面临的“困难较多”。在不少城市，项目落地和资金使用都存在漏洞。央视《焦点访谈》近期调查发现，2016年，河南省长垣市向上申请多个项目进行保障房配套建设，其中3个项目中央拨出预算内资金合计超4000万元。然而7年过去了，这些项目竟然全部烂尾。

长期以来，我国的房地产市场存在着“重市场轻保障”的问题。今年以来，中央释放出持续加强“保障房政策顶层设计”的信号。如何看待保障性住房建设中“建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理”等一系列重点问题?保障房规模扩大后，对商品房市场会产生哪些影响?《中国新闻周刊》就此专访了上海交通大学国际与公共事务学院教授、住房与城乡建设研究中心主任陈杰。

保障房是社会基础设施，

地方要舍得投入、算总账

中国新闻周刊：“十四五”时期，全国计划建设筹集保障性租赁住房（保租房）近900万套（间），预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难，可完成投资3万亿元左右。这意味着，这几年会大规模新建保障房吗？

陈杰：

900万套(间)，按以往情况看并不都是直接投资，新建的直接投资规模肯定没这么大。因为大部分情况叫筹集，不会大规模去新建。所谓筹集，就是把原来一些存量的可以用于做保租房的房源进行认定，比如以前是单位租赁房，重新认定一遍，就可以算筹集。

尤其在目前的市场供求形势下，基本上不会去大规模新建保租房了。这次召开的电视电话会也强调总量和结构之间要把握好，不能一味地大规模新建。目前房地产市场都已经下行，大规模新建会更有可能造成市场冲击。我个人判断，一般各地保租房计划中就有30%左右属于新建，就算很大了。

中国新闻周刊：今年提出的超大、特大城市的新一轮城中村改造，你认为会有多大比例用来建设保障性住房？

陈杰：

应该还是比较可观的。前面说筹集，并不完全只是重新“戴帽子”，也包括一些存量房的改造和一些商办改造为“非改租”。但目前的挑战是，一些比较好改的、中心城区比较热门地段的那些商住房，也已经改造得差不多了。相比之下，城中村、产业园区和集体建设用地上，目前还有比较大的潜力。

我们到一些地方调研发现，超大城市的城中村现在是城市流动人口非常重要的集聚地。因此，这一轮城中村改造要非常小心。比如，城中村改造之后如果全部用来盖商品房的话，当然相对容易获利和回本，但会出现一个让人担心的现象：高收入人群进来，流动人口被赶出去，城市的劳动力成本又会进一步提高。

这一轮城中村改造和城市更新，国家层面已经在强调，不能只是去建设高档商品房，而是要跟租赁住房尤其保租房建设结合在一起，因此需要在政策上加以引导。例如，政策可以规定，开发企业建只租不售的房子可以获得一些国家的补助奖励，而只建设高档商品房的不能享受专项补贴。

中国新闻周刊：国务院副总理何立峰近期在会上提出，从当前形势看，建设保障性住房面临的困难较多，要着力解决好建多少、怎么建、资金怎么平衡、怎么配售、怎么管理等一系列重点问题。你认为，最主要的难题是什么？

陈杰：

这些问题都是很大的问题，但我多年来的一个体会，最难最核心的问题是：保障性住房为什么建?要解决什么问题?是解决低收入人群的基本住房权保障?还是作为调节住房市场的一个工具，以此降房价降租金?还是从城市竞争力角度和人的发展角度，促进住房困难群体的居住品质升级，增加他们的发展后劲?

首先要把出发点想清楚，从不同的出发点，需要的保障房建设规模肯定就不同，投入的资源不一样，供给方式也是不一样的。比如，如果定位是托底型保障，可能就不需要大规模建设。目前大部分城市都能应保尽保，只有一些人口流出或财政困难的地方，比如东北、西南的一些城市，这些地方的住房保障相当于基本公共服务。虽然地方政府缺钱，但这类保障房的需求量其实也不是很大，通过中央财政转移支付来托底就可以覆盖。

如果定位保障房是要降低城市运行成本和调节市场的手段，将其作为一个普遍性的杠杆调节工具，那么住房保障的规模就要比较大了。只有规模够大，才能撬动和影响整个住房供给。但又不能规模过大，对住房市场形成过度冲击，这就需要对保障房规模进行规划。

如果定位住房保障是对一部分有支付能力但住房困难群体的普惠型公共服务，满足他们多层次多样化的住房需求，定位是发展型保障，那规模就还要更大。但方式要注意，要与住房市场协调发展，注意可持续发展，注重引入社会资本，政府只做引导作用。

关键是要定位准确，每个城市需要一城一策，不能从全国层面一刀切。每个城市都要想好，发展住房保障要解决什么问题。

作为公共服务来看待，保障房说到底是一种社会基础设施，是社会资源的再分配，而社会资源的再分配又会影响未来社会的产出。从发展角度来看，政府和社会都要“算总账”，要有社会投资眼光。从全局角度把握好总量、结构、空间分布等多维度的供需匹配，做好与住房市场的协调，最终实现经济社会发展与民生福祉的协同增进。

8月5日，江西赣州市蓉江新区一处保障性租赁住房施工现场。图/视觉中国

最主要的是要解决土地成本

中国新闻周刊：钱从哪来和土地从哪来，都是保障性住房中的难点问题。比如，深圳计划在“十四五”期间，建设筹集74万套保障性住房，预计资金需求超过2000亿元。上海计划“十四五”期间，新增建设保租房47万套。怎么保证这些资金和土地有着落？

陈杰：

相对而言，建房资金不是最大问题，土地来源是更大的问题。按照目前的建安成本，一般也就是4000元/平方米，好一点的为5000元/平方米，建筑成本的融资是比较容易的，保租房受众群体也有支付能力，通过租金基本能覆盖建筑成本。现在也放开了保租房做公募REITs(不动产投资信托基金)地块，只要租售比还可以，建筑投资成本就很容易回收。

目前最主要的是要解决土地成本。例如，上海设立了只租不售的土地种类，称为R4，拿地的时候地价就明显比其他地块低很多。要是出售型的地块，楼面价动辄每平方米三四万元，而这种地块拿地成本一般只有每平方米几千元。

国务院2021年发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》提出，探索用存量用地来建设保障房。存量用地的来源主要有几个：一是产业园区的配建，把闲置地块拿出来;第二是大单位的一些闲置用地;第三就是集体建设用地。这些来源的土地成本虽然低很多，但也存在各自的一些问题。例如，如果能拿出闲置土地的产业园区，位置往往都比较偏。比较热门的产业园区，忙于招商引资，也往往拿不出多少土地用来配建保障房。

各地在土地来源方面，还需要更多创新。例如，城市中心见缝插针式的“非改租”仍然有很大潜力。此外，与城中村改造和老旧小区改造结合，进行保障房建设的潜力也非常大。

中国新闻周刊：土地来源上各地探索的重点不同，比如，北京等地在探索利用集体建设用地来新建，这种方式的挑战有哪些？

陈杰：

主要的困难是农村集体经济组织不愿意放弃产权，不会把土地产权一次性卖断给对方，一般来说他们都偏好出租。对运营商来说，土地出租的方式，土地成本是降低了，但有很多不确定性。运营商建房过程中，一般难以拿基于租赁土地的不动产去抵押融资，如果必须要用自有资金去建设，成本就比较高了。

一些比较热门的城中村，农民更不愿意把土地拿出来建设保障房，而是愿意自己建房出租。例如我们去调研了上海市的一些城中村，农民将宅基地的自建房出租，每栋每年的收入可达十几万元，当地农民普遍不愿意把土地拿出来。这方面要加强统筹和引导，平衡各方利益，努力将保租房、长租房建设与城乡融合发展、乡村振兴结合起来。

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